豪华办公楼

违规建造楼堂馆所将被追责——“豪华办公楼”乱象有望戴上制度“紧箍咒”

国务院法制办日前就党政机关楼堂馆所建设管理条例向公众徵求意见，引发各界关注。专家指出，该徵求意见稿的出台意味着2013年以来中央对党政机关楼堂馆所的“限令”将走向常态化、法制化，党政机关“豪华办公楼”等老大难问题有望戴上制度“紧箍咒”。

基本 介绍

中文名：豪华办公楼发布单位：国务院法制办针对地区：中国针对现象：违章建豪华办公楼

其他资料

地方政府建豪华办公楼资金来源多数违规

有专家表示“地方政府建豪华办公楼的资金来源多数违规”，这一说法引起广泛关注。地方政府兴建豪华办公楼的新闻多次被报导，这种现象难以得到根本遏制。有网站製作了“各地豪华办公楼排行榜”，有网友发起“随手拍各地政府办公大楼”活动，“政府何时不再建豪华办公楼”甚至成为新闻报导的标题，反映了解决这一问题的难度。

”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君对中国青年报记者表示：“随着经济发展、财政收入增加，以豪华办公楼为代表的浪费性支出行为和炫耀性工程也随之增加。”

王雍君认为，之所以屡屡出现超出政府实际需要的办公楼，根源在于政府的公共财政支出存在相当大的管理漏洞。

国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议闭幕会后的记者会上表示，本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建；财政供养的人员只减不增；公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。

王雍君认为，这次表态切中要害，直指我国财政管理的软肋。他分析，中央下决心控制行政支出成本的背景是，去年以来，我国财政收入增幅放缓，财政支出增长仍未相应调整，矛盾因此突出了。

王雍君表示，我国行政支出的控制机制相对薄弱，应该着手建立健全行政支出标準定额体系，标準要合理，要考虑地区差异，每年要适当调整。最重要的是，要有监督机制，要与问责制结合起来，这是当务之急。

根据我国现行预算法，地方政府支出的资金除了预算内资金，还包括一部分预算外资金，预算内资金主要有两个来源：一是地方自收自支的财政资金；二是地方和中央共享的财政收入资金。

财税法学界较为一致的观点是，各级地方政府的预算外收入来源很多，总量相当可观，但一直缺少统一、权威的统计分类标準，很难有精準的统计数据。

王雍君表示，地方政府的预算外收入主要包括土地出让金，各种罚没款，土地、矿产资源、固定资产的出租、出售收入等，“我国几乎每个政府部门都有行政事业性收费项目，这是一笔非常庞大的政府预算外收入，另外，就是按照一定比例留成的一些罚没收入，比如交通罚款。”

除了这些，还有很大一部分预算外资金来源于地方政府借款。

记者注意到，依据现行预算法，我国预算内资金的使用是要列入预算支出的，由地方财政部门编制，而且经过同级人大批准，使用这部分资金是合法的。预算外收入也应纳入预算管理体系，使用这部分资金同样应该接受同级人大和审计部门的监督，但是中国还没有完全做到。

早在2006年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，就已经明确“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。但在地方具体执行过程中，一直存在土地出让金未全额纳入预算管理的问题。国家审计署发布的2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果显示，11个市县总计97.19亿元土地出让收入未纳入政府基金预算管理。

2010年6月，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排，地方各级财政部门要按照国务院规定，自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。

2012年3月，财政部宣布，2011年中央约60亿元、地方约2500亿元原来按照预算外资金管理的收入，已全部纳入预算管理。

“不能说政府兴建豪华办公楼的资金来源都是预算外资金，但是由于预算外资金相对于预算内资金在使用用途上的多样性和使用方式上的灵活性，地方政府一般都会在预算外资金上下功夫。”王雍君表示。

中国在预算管理方面的软肋是大量的公款和预算活动没有遵循标準的预算程式，是在预算外运作的，没有进入申报、审查、批准、执行、控制、评估和审计这个完整的预算程式，所以造成这些资金处在国家立法机关和审计机关的监管视线之外，监督和审计很难有效发挥作用，权力寻租空间较大，也不利于政府问责。王雍君强调，没有预算的全面性，就没有预算的透明度，也不可能有有效的监管。

根据中国预算管理制度，政府对于预算内资金的支出分为基本支出和项目支出，基本支出属于“养人”的费用，按照人头支出，项目支出属于“做事”的费用，包括会议费、培训费、招待费等预算科目。

在王雍君看来，政府新建办公大楼的支出很难藏在基本支出和项目支出里，但如果是对现有的办公大楼进行翻新、重新装修，比如增加一部豪华电梯，这笔支出在当前预算科目和分类系统中不能直接反映出来。

王雍君分析说，政府控制开支首先应该加强预算功能，如果预算控制不住，政府的支出就控制不住，“政府的预算程式发挥不了作用，其他的所有程式都不能发挥作用。”

在众多财税法学者看来，现行预算法没有建立起完整的预算程式，难以控制政府“花钱的手”。

王雍君认为，预算法应当明确的原则是，预算程式的核心是代表公民的立法机关向政府提供预算授权；预算授权指在民主与法治社会里，行政部门既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权；预算授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。如果把预算授权程式确立起来，不经过标準预算程式，政府就得不到预算法定授权。

遏制“豪华办公楼”等问题，除了用行政命令下猛药，更要以长效机制建立良性循环。与此前的暂行条例和规範档案相比，本次徵求意见稿从党政机关楼堂馆所建设的审批程式、资金来源、监管制度及法律责任等整体环节作出明确要求，让条例可操作性和震慑力大大增强。

在审批程式上，旧版暂行条例没有对项目审批作出程式性规定，而徵求意见稿则要求建设项目实行审批制，增加了项目建议书、可行性研究报告及初步设计制度等审批环节；在资金来源上，徵求意见稿指出，楼堂馆所建设不得使用金融机构贷款，不得接受赞助，不得进行任何形式的融资、集资或者摊派，特别是不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，也不得安排财政性资金进行维修改造。

值得注意的是，徵求意见稿以专章形式详细规定了楼堂馆所建设中的监督管理和法律责任。对违反规定为项目办理城乡规划、土地使用、环评审批、节能审查等手续的，违反规定安排和拨付财政性资金的，不具备开工条件的项目却要求项目单位开工建设的，徵求意见稿明确指出，项目单位、项目管理单位有以上行为之一将通报批评；情节严重的暂停或者停止项目建设；已经建成的将腾退或者没收、拍卖处理；直接负责主管人员和直接责任人员将视情节轻重依法给予处分，若构成犯罪将追究刑事责任。

徵求意见稿的另一大亮点是监督制度的确立。过去的暂行条例仅原则性规定各级审计、监察、银行、计画、统计部门，应当按照各自的职责对楼堂馆所建设进行监督。中国人民大学社会学系教授周孝正对此表示，自我监督容易沦为形式，要规範楼堂馆所的资金使用，必须要强化自上而下的监督，加大“违规成本”。

本次徵求意见稿不仅要求项目审批机关和项目单位加强内部监督，而且还要求国务院发展改革、监察、财政、国土、建设、审计等部门，各级地方人民政府及其有关部门依法监督检查项目建设。徵求意见稿还特别规定，审批机关和项目单位应按照政府信息公开有关规定将项目情况进行公开，接受社会监督。

专家表示，楼堂馆所奢靡之风的背后，是官员的特权意识作祟。办公楼建得像皇宫，老百姓如何敢进？而工程建设领域频发的腐败案，更严重影响着党政机关的社会公信力。在制度建立之后，还需以问责机制“釜底抽薪”，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，这才能让党政机关楼堂馆所建设真正走到阳光下来。

贫困县豪华办公楼群是如何通过审批的

根据报导，建始县绝对贫困人口达18.7万，贫困率高达40%以上。当地被列入湖北省贫困地区儿童营养改善项目县。一边是国家大力扶持的贫困县，一边是政府部门可着劲儿建豪华办公大楼，建始县相关部门伤的已经不只是当地民众的感情，更是每个关心帮助这个国家级贫困县的人们的感情。

建始县卫生监督局办公大楼的审批面积为1800平方米，计画投资280万元，但建的是9000多平方米的豪华大楼。

建始县在贫困民众面前公然齐刷刷矗起10幢豪华办公大楼，是公然与中央规定叫板。它耗费的不只是取之于民的财力物力，更是政府部门的权力公信。它让当地民众心酸，也令旁观者心寒。因此，在处理这批豪华办公楼群时，不能将工作停留在调整楼房的建筑用途上，应该将那些应当承担责任的官员追责到位。

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出台违规基本介绍国务院楼堂馆所

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